Article de Basta ! : Contrôles des Caf : « Faire de la fraude une question centrale, c’est s’attaquer aux organismes de protection sociale »

par Rachael Knaebel

Publié le mardi 15 juin 2021, par SMG

Article publié dans Basta ! le 7 juin 2021.

Les contrôles des allocataires des prestations sociales, RSA compris, sont de plus en plus intrusifs et massifs. Selon le sociologue Vincent Dubois, auteur du livre Contrôler les assistés, la lutte contre la fraude a bon dos. Entretien.

Basta ! : Peut-on dater le moment où les contrôles des bénéficiaires d’allocations de la Caf et de minima sociaux ont pris de plus en plus d’ampleur ?

Vincent Dubois [1] : L’obligation légale des organismes de protection sociale d’effectuer des contrôles est aussi ancienne que la Sécurité sociale elle-même. Mais ces contrôles ont longtemps été de simples vérifications bureaucratiques tout à fait routinières et sans enjeu important. Si on prend le cas des caisses d’allocation familiale, sur lequel j’ai essentiellement travaillé, les contrôles qui étaient réalisés dans les années 1970 et 1980 concernaient les allocations logement et avaient pour but de vérifier les conditions de salubrité et de taille minimum des pièces. Cela n’avait strictement rien à voir avec le contrôle des bénéficiaires tel qu’on le connaît aujourd’hui. C’est avec le développement des préoccupations gestionnaires et la création du RMI [revenu minimum d’insertion, remplacé depuis par le RSA] en 1989 que se sont enclenchées des politiques de contrôle. Au milieu des années 1990, un premier rapport sur la question des « pratiques abusives » en matière d’allocations sociales est remis au gouvernement. Dix ans plus tard, en 2005, les organismes de protection sociale, et en particulier la Caisse nationale d’allocations familiales (Cnaf), se sont dotés d’une politique de contrôle avec des dispositifs techniques, juridiques et des effectifs dédiés.

Cela s’est fait sur impulsion des gouvernements ?

Jusqu’à une période relativement récente, il y avait une certaine gêne au sein des organismes de protection sociale à l’égard du développement d’une politique de contrôle qui serait un moyen de surveiller les pauvres plutôt que de les aider. Mais la conversion s’est faite. Et aujourd’hui, on ne retrouve pas ou peu les réticences qui pouvaient encore s’exprimer à tous les étages de la hiérarchie quand je faisais mes premières enquêtes au début des années 2000. Du côté des injonctions extérieures, il y a eu dans la seconde moitié des années 1990 les réformes Juppé, qui ont transformé la gouvernance de la Sécurité sociale. Le gouvernement a pris alors un rôle beaucoup plus important dans la gestion des organismes de protection sociale. Au même moment on voit apparaître des objectifs en matière de contrôle des bénéficiaires dans les « conventions d’objectifs et de gestion » signées entre l’État et les caisses de Sécurité sociale. C’est aussi à partir des réformes Juppé que sont mis en place les projets de loi de finances de la Sécurité sociale, votés par le Parlement tous les ans. Ce qui va être l’occasion d’inscrire la question du contrôle des allocataires sociaux dans les débats parlementaires. Dans la structure même de la loi de finance de la Sécurité sociale, on va voir apparaître un chapitre « contrôle et lutte contre la fraude ».

L’impératif qui pousse au contrôle n’est pas seulement gestionnaire, écrivez-vous, il y a aussi un aspect « moral » ?

Dès 1995, le premier ministre Alain Juppé politise la question. Il s’agit pour lui d’assurer une saine gestion, mais aussi et surtout d’en faire la démonstration auprès des contribuables et des électeurs. Cette logique politique de départ n’a fait que croître ensuite, selon des dynamiques de surenchère internes à la droite, dans une compétition avec les fractions les plus droitières de la droite de gouvernement et avec le Front national. La « lutte contre l’assistanat » est alors devenue une thématique majeure de la droite. C’est allé croissant ensuite, la période la plus forte étant celle du quinquennat de Nicolas Sarkozy (2007-2012).

Les pratiques abusives ou frauduleuses existent, mais elles demeurent au final assez limitées, encore plus si on les rapporte au défaut de cotisations des employeurs ou à la fraude fiscale. Pourtant, le « fraudeur » est devenu le point d’aboutissement ultime de la figure négative de l’assisté, l’assistanat étant représenté comme le repoussoir de la valeur travail placée au centre du projet de société promu par une fraction de la droite qui arrive au pouvoir avec Nicolas Sarkozy en 2007. La question de la fraude devient alors le point de cristallisation de toute une vision du monde, d’un programme politique, social et économique. Derrière la figure du fraudeur, il y a la remise en cause générale de certaine aides sociales. Et derrière le constat souvent très exagéré de dépenses injustifiées dues à la fraude aux prestations sociales, il y a en ligne de mire l’État social lui-même. Faire de la fraude une question centrale, c’est s’attaquer aux organismes de protection sociale tout en prétendant faire le contraire, en disant que lutter contre la fraude, c’est maintenir le système de solidarité.

L’attaque politique contre l’État social, c’est ce qui explique que la lutte contre la fraude fiscale a décliné en même temps que s’est renforcé le contrôle des allocataires sociaux ?

La comparaison terme à terme est très complexe. Mais les chiffres officiels montrent que nous ne sommes pas du tout dans le même ordre de grandeur entre fraude aux prestations sociales et fraude fiscale : l’écart est de 1 à 30. Dans une logique gestionnaire, il paraîtrait donc logique de s’attaquer prioritairement à la fraude fiscale. Or, on constate qu’à partir des années 1990, le contrôle fiscal est progressivement mis de côté alors que cette activité de contrôle est au même moment développée dans les organismes de protection sociale. Une culture de la négociation s’est progressivement imposée dans l’administration fiscale, selon laquelle un bon compromis vaut mieux qu’un mauvais procès.

Dans le même temps, dans les organismes de protection sociale, nous assistons à une judiciarisation des procédures, avec en 2005 l’obligation légale faite aux organismes de déposer plainte au pénal en cas de fraude d’un certain montant. Ce qui fait qu’en valeur absolue, le nombre de condamnations a décliné de façon continue en ce qui concerne la fraude fiscale quand les condamnations pour fraude sociale, fraude aux prestations sociales essentiellement, ont augmenté de manière continue. En 2016, les courbes se croisent, avec plus de condamnations pour fraude sociale que pour fraude fiscale. Malgré les discours apparus depuis l’affaire Cahuzac [Jérôme Cahuzac, ministre du Budget de Hollande de 2012 à 2013, condamné en 2016 pour fraude fiscale, suite aux révélations de Mediapart sur ses comptes cachés à l’étranger, ndlr], en pratique, c’est toujours plus du côté de la fraude sociale que l’on va regarder. Par exemple : où ont été expérimentées et mis en place à grande échelle les techniques statistiques les plus sophistiquées pour débusquer les fraudeurs ? Dans les organismes de protection sociale.

Le recours aux nouvelles technologies et au traitement automatisé des données a-t-il changé la manière de pratiquer les contrôles ?

La technologie de base de l’administration, c’est le fichier et les bases de données. Toute une série de nouveaux fichiers et de bases de données se sont créés dans un objectif de lutte contre la fraude. Les possibilités de croisement et de consultation de ces bases de données ont aussi été énormément augmentées. Les contrôleurs de la Cnaf peuvent avoir accès sur requête à un très grand nombre d’informations, y compris dans le fichier des comptes bancaires. Un contrôleur peut ainsi regarder les relevés bancaires d’un allocataire suspecté de fraude. À cela s’ajoutent des modèles dits de statistiques prédictives, ce qu’on appelle le « data mining ». C’est vraiment une innovation de la Cnaf qui a servi de modèle à d’autres organismes de protection sociale ensuite. Pôle emploi s’y est mis, et très partiellement les services fiscaux.

Dans un premier temps, l’opération a consisté à lancer une grande campagne de contrôle sur la base de tirages aléatoires auprès de plusieurs milliers de dossiers. Sur la base de ces contrôles classiques, sur documents et visites à domicile, ont été identifiés des cas de fraudes. Et sur la base de ces constats empiriques ont été modélisés des facteurs de risques. À partir de la combinaison entre différents critères, par exemple le fait de vivre seul, d’avoir un montant de loyer dépassant un certain seuil, de ne pas avoir été en contact avec la Caf depuis plusieurs mois, etc. la Cnaf a mis en place des modèles prédictifs de la possible survenance d’une erreur et d’une fraude. À partir de ces modèles prédictifs algorithmiques, qui sont remis à jour périodiquement, un outil de traitement de masse a été créé. Il permet de passer au crible de façon automatisée l’ensemble des allocataires, chaque mois. Cet outil statistique attribue des « scores de risque » aux dossiers. Quand un dossier est fortement « scoré », il fait l’objet d’un contrôle, généralement à domicile. Cet outil de prédiction est devenu le moyen essentiel de déclenchement des contrôles.

Les prises de décisions déterminant s’il y a ou non fraude sont-elles également automatisées, ou la décision reste-t-elle en fin de compte humaine ?

On voit augmenter l’automatisation des décisions de différentes manières. Un premier exemple : des notifications de fraude sur la seule base du critère de la répétition d’une erreur. Un autre critère qui donne lieu à une notification automatique de fraude est de faire une déclaration erronée sur des aspects dits non-susceptibles d’erreurs, comme sur le fait d’être marié ou non. Cela est entièrement automatisé et illustre la nouvelle étendue de la notion de fraude. Au début des années 2000, la notion de fraude était encore définie avec beaucoup de précaution, sur la base des critères du droit pénal et avec l’idée que la dimension intentionnelle, constitutive de la fraude, était extrêmement difficile à établir. Aujourd’hui, toute ces préventions ont été assez largement levées. On qualifie beaucoup plus facilement des situations de frauduleuses, alors que les mêmes situations n’auraient pas été qualifiées ainsi il y a 15 ou 20 ans.

Ensuite, il y a des formes plus ou moins sophistiquées d’outils d’aide à la décision. Le critère d’isolement – établir si une personne vit en concubinage – est par exemple complexe. Jusqu’alors, ce critère était laissé en grande partie à l’appréciation des contrôleurs sur la base d’un faisceau d’indices. Aujourd’hui, il y a des tableaux Excel qui permettent d’établir précisément les critères, de les pondérer, et une fois tout cela rempli, cela donne une réponse.

Par ailleurs, contrairement à ce qui pouvait se passer au début des années 2000, les agents individuels sont de plus en plus déresponsabilisés de la prise de décision. Même si un contrôleur à domicile remet un rapport, et que sa conclusion est dans la grande majorité des cas suivie, ce n’est jamais lui qui a la dernier mot. C’est encore moins le cas aujourd’hui avec la création de commissions ad hoc sur la qualification de la fraude, qui diluent beaucoup les décisions individuelles. Il y a une division du travail où chacun a un petit segment de la chaîne, mais personne n’a à assumer individuellement les décisions. Ce qui crée des conditions favorables à leur durcissement.

Les personnes les plus précaires sont-elles plus visées par les contrôles ?

Un choix politique a été fait de regarder plus précisément les situations des bénéficiaires du RSA, qui sont toujours suspectés de ne pas travailler alors qu’ils le pourraient. À cela s’ajoutent des facteurs techniques qui conduisent à contrôler les plus précaires, sans que cela soit forcément intentionnel et encore moins assumé comme tel. Quand on perçoit les allocations familiales, les critères sont simples, avoir des enfants et qu’ils soient scolarisés. L’allocation logement, c’est déjà un peu plus compliqué à vérifier. Pour le RSA, il y a toute une batterie de critères, plus nombreux et plus difficiles à établir de façon certaine, ne serait-ce que parce que les populations qui perçoivent cette prestation sont dans des situations précaires, ce qui va par définition avec des changements fréquents, professionnels, résidentiels... Quand on regarde au sein des bénéficiaires du RSA, on se rend compte que plus la précarité est grande, plus les personnes sont contrôlées. À une exception près, ceux qui sont très durablement en dehors de l’emploi sont légèrement moins contrôlés que ceux qui alternent petits boulots et périodes sans ressources.

Les sanctions contre les allocataires se sont-elles aussi durcies ?

L’arsenal des sanctions s’est développé dans le sens d’une sévérité croissante. Depuis 2005, on l’a dit, les organismes de protection sociale ont l’obligation de déposer plainte au pénal à partir d’un certain montant de fraude. Il y 20 ans, les sanctions pénales étaient quasiment absentes. À cela se sont ajoutées des pénalités administratives, qui sont des amendes à payer en plus de la suspension des allocations et de la demande de remboursement des sommes considérées comme indûment perçues. Et les bénéficiaires du RSA subissent depuis une dizaine d’années, en plus des contrôles de la Cnaf, des contrôles réalisés par les conseils départementaux, qui financent le RSA. Les départements ont développé leurs propres politiques de contrôle à partir des années 2010, et surtout après les dernières élections départementales de 2015 qui ont porté la droite à la tête de beaucoup de départements.

L’État a-t-il évalué les effets de cette politique de contrôle accru ? D’un point de vue financier, mais aussi sur les personnes, pour savoir si les contrôles empirent ou améliorent la situation des allocataires ?

La Cnaf calcule assez précisément le coût des contrôles à domicile. C’est a priori rentable de ce point de vue : les erreurs en défaveur de la caisse constatées à l’issue des contrôles dépassent le coût de la réalisation d’un contrôle. Après, il faudrait aussi faire le calcul sur la base des sommes effectivement recouvrées, qui ne le sont pas toujours, déjà pour des raisons de solvabilité des personnes contrôlées. En fait, personne ne peut donner de réponse définitive à la question « Est-ce que le contrôle dans son ensemble est rentable ou non ? » Et si personne ne peut le faire, c’est vraisemblablement parce qu’on ne s’est pas vraiment posé la question, sûrement parce que l’enjeu n’est peut-être pas totalement là. Quant à l’effet sur les allocataires eux-même, c’est une inconnue complète. Il n’y aucune évaluation faite du destin des allocataires après un contrôle.

Le contrôle est-il finalement une forme d’incitation négative, d’environnement hostile pour dissuader de demander des prestations sociales ?

Je prends des précautions face aux arguments massue de ce type. Néanmoins, il y a vraisemblablement quelque chose ce cet ordre. On sait que plus les prestations sont destinées à des populations précaires, plus les dossiers à remplir sont complexes, avec les conséquences que cela entraîne en termes de découragement à demander ces prestations. De la même manière, il est évident que le côté potentiellement coercitif et très intrusif des contrôles a des effets sur la propension des personnes à demander des aides. Comme dans beaucoup de politiques publiques, il y a plusieurs cibles à ces contrôles. La population contrôlée en est une, mais il y a aussi le public en général, les contributeurs, les employeurs, toutes les cibles indirectes qui sont peu présentes dans les pratiques quotidiennes mais sont toujours en arrière plan dans les politiques globales de contrôle. Tout cela est aussi fait pour rassurer la population sur le fait que les gouvernants sont rigoureux quant à la gestion des populations en même temps que des deniers publics.

Recueilli par Rachel Knaebel

Notes

[1] Vincent Dubois est sociologue et politiste. Il est professeur de sciences politiques à l’université de Strasbourg. Il vient de publier aux éditions Raisons d’agirContrôler les assistés - Genèses et usages d’un mot d’ordre.

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